In het eerste deel uit deze reeks gingen we in op diverse rapporten waarin kritisch is geschreven over een overheid die faalt in het vervullen van haar maatschappelijk functie[1]. Niet alleen wordt er op verschillende vraagstukken een onvermogen geconstateerd om problemen op te lossen en de gevraagde maatschappelijke waarde te creëren, maar wordt zelfs vastgesteld dat de menselijke maat uit het oog wordt verloren en daarmee juist schade en leed worden aangericht. De roep om een overheid die meer gericht is op het aanpakken van maatschappelijke opgaven neemt toe.
In dit artikel lichten we twee belangrijke oorzaken uit.
1. (Op)gevangen door het vangnet?
Het huidige top-down karakter van beleidsuitvoering in het openbaar bestuur zien wij als een belangrijke oorzaak. Beleidsuitvoering begint nu vaak bij bestuurlijke opdrachten, die vanuit politieke coalities lineair worden doorgezet naar ambtelijke organisaties. Hierdoor wordt al snel nut en noodzaak (of de bedoeling) uit het oog verloren en komt de nadruk te liggen op het uitvoeren als een op zichzelf staand doel. De bestuurlijke opdrachten omvatten vaak vastomlijnde oplossingen, die aansluiten bij de standpunten van de electorale achterban en dienen te worden uitgevoerd zoals bedacht. Van effectieve communicatie tussen beleidsmakers en uitvoeringsverantwoordelijken is bij de totstandkoming van het beleid onvoldoende sprake. Als gevolg is er niet altijd zicht op de complexiteit van het tot uitvoering brengen van het beleid. Deze complexiteit manifesteert zich bijvoorbeeld in:
- de wisselwerking met al bestaande wet- en regelgeving;
- de praktische uitvoerbaarheid;
- frictie die ontstaat tussen verschillende maatschappelijke belangen;
- onbedoelde neveneffecten.
Hierdoor neemt de kans op het creëren van publieke waarde sterk af.
Praktijkvoorbeeld
Het meest bekende voorbeeld van hoe lineair uitgevoerd beleid tot problemen leidt, is de Toeslagenaffaire. Hierbij werd pijnlijk zichtbaar hoe het volgen van en het uitvoeren naar de letter van de wet én het volharden in de juridische juistheid hiervan mensen jarenlang buitenproportioneel heeft beperkt in hun leven.
Helaas staat dit voorbeeld niet op zichzelf. Er zijn op dit vlak talloze voorbeelden die publieke organisaties zoals gemeenten en uitvoeringsorganisaties dagelijks bezighouden. Zoals een gemeente die vanuit de gedachte om fraude op te sporen kiest voor een hard handhavingsbeleid. Deze keuze wordt ingegeven door het college van B&W. Er worden jaarlijks minstens 6.000 heronderzoeken gedaan bij uitkeringsgerechtigden. Kloppen hun inkomsten nog? Mogen zij op grond hiervan nog een uitkering ontvangen?
Ook de ICT- infrastructuur is bij deze gemeente ondersteunend aan deze keuze. Op het moment dat het systeem signaleert dat een uitkeringsgerechtigde inkomen ontvangt, blokkeert het systeem de uitkering zonder pardon, met onoverzichtelijke gevolgen voor de burger. Er zijn geen exacte cijfers van hoeveel burgers hierdoor in de schulden komen. De gemeente merkt zelf op dat ze veel uitkeringsgerechtigden waarbij de uitkering is stopgezet ‘terugzien’ in bezwaar of, extremer, in de schuldhulpverlening. Zo zijn regelingen die bedoeld zijn als laatste vangnet voor burgers die er zelf niet uitkomen, ineens het laatste duwtje over de rand van de afgrond.
Vanuit organisatorisch perspectief snijdt dit in het principe van efficiëntie; het kost je als gemeente minder als je iemand een uitkering verstrekt dan het bekostigen van schuldhulpverlening.
2. Een koning zonder land
Ook binnen de eigen publieke organisaties valt winst te halen. Vooral op het gebied van integraal werken. De inrichting van veel (publieke) organisaties heeft in zichzelf al vaak een element van verkokering. Het is niet ondenkbaar dat sommige combinaties van afdelingen en tijdelijke programma’s vaak op inhoud een duidelijke gezamenlijke opgave hebben. Maar doordat mensen in verschillende afdelingen of teams zitten zijn ze niet altijd direct bij elkaars inhoud betrokken. Dit leidt tot onder andere:
- zaken dubbel doen cq. het wiel opnieuw uitvinden;
- niet weten waar anderen mee bezig zijn waardoor er diverse boodschappen vanuit één organisatie bij samenwerkingspartners wordt neergelegd;
- veel interne overleggen die tijd wegnemen van het werk zelf;
- het ‘weg organiseren’ van problemen naar een andere afdeling of organisatie.
Een andere cruciale organisatorische belemmering die hierin een rol speelt is de wijze waarop begroot wordt en budgetten worden verdeeld. Doordat dit bijvoorbeeld een afdelingslogica volgt, versterkt dit de verkokering die ook al in de structuur is ingebakken.
Ook hier is de belemmering niet alleen organisatorisch, maar ook een kwestie van onvoldoende vertrouwen van een afdelingsmanager, dat eenmaal ‘weggegeven’ budget aan een andere afdeling of opgave niet meer terugvloeit als het weer nodig is voor werkzaamheden die onder de verantwoordelijkheid van deze betreffende manager vallen.
Hier komt bij dat door de vele lagen tussen politiek, bestuur, ambtelijke organisatie en uitvoering het vaak onduidelijk is wie de integrale (eind)verantwoordelijkheid draagt. Wanneer beleid verkeerd uitpakt, leidt dit er ook toe dat er lang gezocht wordt naar wie hierop aanspreekbaar is en wie bereid is de hand in eigen boezem te steken. Beleid is niets zonder uitvoering. Integrale uitvoering is niet mogelijk zonder ook duidelijke integrale verantwoordelijkheid.
Praktijkvoorbeeld
Een voorbeeld van belemmerende organisatiestructuur en -werkwijze bij complexe opgaven is een publieke organisatie die verantwoordelijk is voor de aanpak van de energietransitie. De betreffende organisatie erkent de aanpak hiervan als urgent, stelt er een zogenaamde opgavemanager voor aan en wijst er budget aan toe. Het is wenselijk om deze opgave integraal en daarmee afdelings- en organisatie overstijgend op te pakken om vanuit de eigen organisatie de gewenste bijdrage aan de samenwerkende partijen te leveren.
Toch gebeurt het dat, door een sterke afdelingsstructuur en de daaraan gekoppelde werkwijze van budgetteren en sturing op formatie, het complex wordt om tijdig de juiste mensen en middelen vrij te maken om de gewenste bijdrage te leveren aan de opgave. Het dilemma dat opkomt is dat mensen en middelen vanuit de afdelingen beschikbaar moeten worden gesteld, waardoor er ‘gaten vallen’ in de uitvoering. Aangezien afdelingshoofden in dit voorbeeld, zowel ambtelijk als bestuurlijk, worden afgerekend op de resultaten die geboekt moeten worden vanuit hun afdeling, is het voor hen niet wenselijk om mensen en middelen ‘uit te lenen’ ten dienste van het grotere geheel. Op concernniveau wordt wel aangegeven wat urgent is maar onvoldoende in beeld gebracht wat de consequenties hiervan zijn op andere werkzaamheden. Hierdoor wordt het maken van keuzes vaak uitgesteld en het bestuur niet op tijd betrokken.
Hierdoor ‘regeert’ de opgavemanager als ‘koning zonder land’.
Herken jij de geschetste situatie?
Oplossingsrichting
In ons volgende artikel nemen we je graag mee in een oplossingsrichting die gebaseerd is op vijf elementen die steeds terugkomen in organisaties die in de praktijk invulling geven aan een wendbaar besturingsmodel:
- Opgavegericht werken
- Netwerkgestuurde opdrachtenportfolio’s
- Verantwoordelijke, stabiele opdrachtenteams
- Kort-cyclische toetsing
- Datagedreven sturing
Hieronder alvast een visuele ’teaser’:
Voetnoot
[1] Parlementaire Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (2020): “Ongekend onrecht”