In het eerste deel uit deze reeks gingen we in op diverse rapporten waarin kritisch is geschreven over een overheid die faalt in het vervullen van haar maatschappelijk functie[1]. Niet alleen wordt er op verschillende vraagstukken een onvermogen geconstateerd om problemen op te lossen en de gevraagde maatschappelijke waarde te creëren, maar wordt zelfs vastgesteld dat de menselijke maat uit het oog wordt verloren en daarmee juist schade en leed worden aangericht. De roep om een overheid die meer gericht is op het aanpakken van maatschappelijke opgaven neemt toe.
In het tweede artikel lichtten we twee belangrijke oorzaken uit.
In dit artikel schetsen we op basis van onze praktijkervaring bij publieke organisaties een besturingsconcept die behulpzaam is om de volgende praktijkstap te zetten naar het leveren van meer toegevoegde waarde aan de maatschappij.
Toekomstperspectief
Het openbaar bestuur is bij uitstek een onvoorspelbaar en dynamisch werkveld. Geen lineair proces waarbij we vooraf alles kunnen overzien wat nodig is voor het behalen van het gewenste resultaat. Juist door de complexiteit van het werkveld en de maatschappelijke belangen die naast elkaar moeten worden gewogen is een fundamentele verandering nodig in het besturingsmodel van de overheid.
Waar we naartoe willen? Een overheid die wendbaar is, anticipeert en inspringt op de ontwikkelingen in de maatschappij. Een overheid die vanuit vertrouwen naast haar burgers staat om problemen op te lossen. Kortom: een overheid die de complexiteit van het openbaar bestuur erkent en hier adequaat op inspeelt om op deze manier publieke waarde te organiseren. Niet alleen is het nodig om de denkwijze en de rolopvatting van de overheid te herzien, maar ook om de besturingsmodellen – inclusief werkwijze en daarbij behorende houding en gedrag – daarop aan te passen.
Onderstaand toekomstbeeld schetst een organisatie die ingericht is op het realiseren van publieke waarde.
Vele organisaties vinden mede door bovenstaande ontwikkelingen hun manier van organiseren en werken opnieuw uit. De essentie van deze verandering is de vergroting van het vermogen om het hoofd te bieden aan complexiteit en veranderlijkheid; een vermogen dat noodzakelijk is voor succes in het moderne tijdperk. Voor dit vermogen wordt ook wel de Nederlandse term ‘wendbaarheid’ of de Engelse term ‘agile’ gebruikt.
Het is dan ook niet verwonderlijk dat Gartner ‘institutional agility’ heeft aangemerkt als één van de belangrijkste noodzakelijke ontwikkelingen in de publieke sector in de komende jaren[1].
We zien dat binnen organisaties die in de praktijk invulling geven aan een wendbaar besturingsmodel steeds een aantal belangrijke elementen terugkomt:
- Opgavegericht werken
- Netwerkgestuurde opdrachtenportfolio’s
- Stabiele opdrachtenteams
- Kort-cyclische toetsing
- Datagedreven sturing
In de passages hieronder lichten we deze elementen toe en laten we zien dat deze essentieel zijn voor het beter functioneren van publieke organisaties.
1. Opgavegericht werken
Organisatiesucces wordt bemoeilijkt door variabiliteit; de vele onzekerheden en onbekende factoren die het succes beïnvloeden. De strategieën die publieke organisaties en bedrijven bedenken om succesvol te zijn, moeten daarom vaak gaandeweg worden aangevuld of aangepast op basis van voortschrijdend inzicht en nieuwe informatie. Vooral in militair leiderschap is dit al lang een bekend fenomeen.
Een bekende uitspraak van de Pruisische veldmaarschalk Helmuth van Moltke is dat “geen enkel plan het eerste contact met de vijand overleeft”.
Om die reden wordt hij ook gezien als de grondlegger van de zeer succesvolle ‘missiegerichte tactiek’. Een concept dat in veel moderne (publieke) organisaties aanwezig of wenselijk is onder de noemer van ‘opgavegericht werken’.
Er zijn inmiddels tientallen artikelen en boeken geschreven over opgavegericht werken. In onze werkpraktijk ervaren we dat opgavegericht werken voor publieke organisaties vooral een middel is om flexibel in te spelen op de toegenomen complexiteit door maatschappelijke en technologische ontwikkelingen.
De kern van opgavegericht werken is dat in iedere situatie wordt bezien vanuit de waarde die de publieke organisatie kan toevoegen aan werkelijke oplossingen voor het realiseren van de maatschappelijke opgave. De opgave is daarmee leidend in alles wat de publieke organisatie in samenwerking met haar partners doet. De regels, structuren, procedures, processen en systemen zijn dienend. Soms wordt hieraan gerefereerd als werken volgens de bedoeling of het centraal stellen van de leefwereld in plaats van de systeemwereld.
Opgavegericht werken betekent ook dat publieke organisaties verder kijken dan het volgens de regels uitvoeren van wettelijke taken. Ook houden ze niet onwrikbaar vast aan door henzelf geformuleerde standpunten. Het betekent een continue afweging van de bijdrage die zij levert in relatie tot andere partijen die betrokken zijn bij de realisatie van de opgave. En daarin is het ook noodzakelijk om de medewerkers als professional in positie te brengen en de bevoegdheden zoveel als mogelijk te decentraliseren. Opgavegericht werken heeft dus een uitwerking op de wijze waarop publieke organisaties zich organiseren en heeft invloed op houding en gedrag.
Publieke organisaties die opgavegericht werken gebruiken doelstellingen als leidraad voor de inzet van mensen en middelen in plaats van andersom. Mensen en middelen stromen naar de opgaven waarin ze het meeste toegevoegde waarde bieden. Dit vraagt om een verdeelproces op toegevoegde waarde, doelen en effecten waar professionals bij betrokken zijn. Vrezen dat ‘weggegeven’ budget niet meer terugkomt, hoeft dan niet meer. Onderling vertrouwen is hierbij van cruciaal belang.
De aanpak van de opgaven zelf is niet gebaseerd op een vastomlijnd en gedetailleerd plan waarin alle specifieke keuzes en oplossingen op voorhand zijn vastgelegd. Het is gebaseerd op een geheel van onderling samenhangende doelstellingen die een bepaalde (maatschappelijke of organisatorische) waarde of effect moeten opleveren. De doelstellingen zijn weliswaar gebaseerd op een onderliggend strategisch plan, maar bieden ook ruimte om lokale aanpassingen te doen. Opgavegericht werken is daarmee fundamenteel anders dan het huidige ‘top-down’ of lineaire werken, dat het realiseren van maatschappelijke waarde (onbedoeld) kan ondermijnen.
2. Netwerkgestuurde opdrachtenportfolio’s
Om de doelstellingen van opgaven te realiseren, moeten publieke organisaties specifieke initiatieven ontplooien. De werkwijze voor het realiseren daarvan kan bijvoorbeeld via programma’s en projecten, maar ook door aanpassingen in reguliere werkzaamheden, verbeteren van samenwerking in een netwerk of het stimuleren van innovaties. We refereren hiernaar als verschillende opdrachten die tezamen ervoor zorgen dat de doelen van een opgave gerealiseerd worden.
Twee uitdagingen lichten we graag uit. Allereerst hebben de organisatie en haar maatschappelijke partners beperkte middelen, competenties, capaciteit en tijd. Men moet kiezen wat wel en wat niet te doen en/of met welke kwaliteit en temporisering. Dat brengt ons bij de tweede uitdaging; het is vooraf niet zeker welke opdrachten de beste keuzes zijn in het licht van het geheel aan opgaven.
Het maken van keuzes in welke maatschappelijke en organisatorische opgaven worden omgezet in opdrachten, gegeven de schaarste, wordt portfoliomanagement genoemd. Steeds meer organisaties zien de noodzaak om hun portfoliomanagement te verbeteren omwille van strategisch of beleidsmatig succes. Essentiële aspecten hiervan zijn:
- Het aantal opdrachten dat in uitvoering wordt genomen hangt af van de beschikbare capaciteit (‘pull’) in plaats van politieke of strategische ambitie (‘push’);
- Het maken van keuzes en het bijsturen op deze keuzes gebeurt vanuit verschillende perspectieven (beleidsmatig, organisatorisch, technisch, et cetera) en belangen;
- De opdrachten worden voorbereid op een manier die mogelijkheid geeft om zo snel mogelijk te toetsen of de gemaakte keuzes bijdragen aan de doelstellingen.
Deze manier van sturen vergt dat het gehele systeem (dus alle actoren) dat nodig is bij de uitvoering van opdrachten, daadwerkelijk betrokken is bij het besturen van het portfolio. Dit wordt netwerkgestuurd portfoliomanagement genoemd. Alleen op deze manier is het mogelijk om de beperkingen redelijkerwijs te overzien en gedragen keuzes te maken, met de juiste balans tussen verschillende perspectieven. Dit impliceert dat publieke organisaties hun opdrachtenportfolio’s dienen te besturen in samenwerking met haar netwerk van ketenpartners en maatschappelijke partners.
3. Stabiele opdrachtenteams
Om het netwerkgestuurde portfoliomanagement optimaal mogelijk te maken zoals hierboven omschreven, is betrouwbare uitvoering nodig die in korte tijd tot meetbare resultaten kan komen. Een ander belangrijk aspect van wendbare of agile besturing is daarom om verantwoordelijke, stabiele opdrachtenteams te formeren.
Met verantwoordelijk wordt bedoeld dat deze teams zelf het maximale eigenaarschap dragen voor de uitvoering van de opdracht en de manier waarop dat gebeurt. Dit draagt enerzijds bij aan het vermogen om lokale, contextuele aanpassingen te doen die nodig zijn om de doelstellingen te realiseren, zoals werd omschreven in het opgavegericht werken. Anderzijds zorgt het voor snellere uitvoering van de opdrachten, doordat de opdrachtenteams zelf besluiten kunnen nemen en dus niet worden opgehouden door het wachten op besluiten door anderen.
Zodoende draagt de verantwoordelijkheid van deze opdrachtenteams vooral bij aan een grotere effectiviteit in beleidsuitvoering en het vermogen om snel te toetsen of met de desbetreffende opdracht de doelstellingen kunnen worden bereikt. Dit laatste is van belang voor het al dan niet bijsturen in het opdrachtenportfolio.
Op het moment dat verantwoordelijkheid lager in de organisatie belegd wordt, betekent dit als vanzelf een verschuiving van verticale naar horizontale aansturing. De organisatiestructuur en -werkwijze wordt ‘platter’; de samenwerking vindt plaats op basis van gelijkwaardigheid. Leiderschap blijft niet meer beperkt tot iets van de mensen in leidinggevende posities, maar wordt iets van het gehele netwerk. Dit vraagt van de (voormalig) hiërarchische leiders de omslag van het denken aan het ‘ik’ naar het denken vanuit ‘wij’. Als zij in staat zijn om deze omslag te maken, ontstaat de ruimte om in gelijkwaardigheid tussen leidinggevende als opdrachtgever en het team als opdrachtnemer samen te werken aan de opdracht.
In de praktijk is dit een proces van vallen en opstaan, waarin ingesleten (gedrags)patronen moeten worden afgeleerd. Denk bijvoorbeeld aan de wijze waarop opdrachten verstrekt worden. Niet gelijk gaan rennen omdat een leidinggevende wat vraagt, maar als team of professional nadenken over welke randvoorwaarden je nodig hebt om de opdracht te kunnen realiseren en dit bespreekbaar maken.
Opdrachtenteams dienen ook stabiel te zijn. Hiermee bedoelen we dat deze teams qua samenstelling in de kern niet frequent veranderen en dat de deelnemers grotendeels zijn toegewezen aan het team en haar opdracht. Leden van het opdrachtenteam hebben dus niet, zoals nu wel gebruikelijk is in veel organisaties, ook nog meerdere andere substantiële opdrachten. Uitzonderingen hierop zijn uiteraard mogelijk (en soms zelfs wenselijk), mits de verschillende werkzaamheden kunnen worden gescheiden. Het belang hiervan is dat het team door deze stabiliteit goed op elkaar is ingespeeld. Een team functioneert op basis van vertrouwen. Dit vertrouwen moet worden opgebouwd en dat kost tijd. Eigenaarschap en mandaat voor beslissingen kan zo binnen het team plaatsvinden.
Stabiliteit zorgt er ook voor dat het team precies weet wat hun capaciteit is over een bepaalde tijd. Dit is weer nodig voor het ‘pull’-systeem van het opdrachtenportfolio. Het borgt bovendien de snelst mogelijke uitvoering, omdat er geen oponthoud ontstaat doordat teamleden onverwacht een tijdje niet beschikbaar zijn voor de opdracht. Zonder de snelst mogelijke uitvoering is het ook niet mogelijk om snel te toetsen.
Een ander belangrijk kenmerk van teams dat samenhangt met de genoemde stabiliteit, is dat ze zo samengesteld moeten zijn dat ze de opdracht kunnen uitvoeren met een zo minimaal als mogelijke afhankelijkheid van anderen buiten het team. Dit betekent in de regel dat de teams multidisciplinair samengesteld zijn; met deskundigen vanuit verschillende organisatieonderdelen en disciplines. Er zijn in essentie twee soorten opdrachtenteams: de teams die direct waarde toevoegen voor de realisatie van de opgaven en de meer ondersteunende of dienstverlenende teams die deze teams faciliteren.
4. Kort-cyclische toetsing
Zoals omschreven bij voorgaande aspecten van wendbare besturing is snelle toetsing en eventuele aanpassing noodzakelijk om de maximale publieke waarde te creëren met minimale verspilling van publieke capaciteit en middelen.
De eerder genoemde opdrachtenteams moeten daarom toegerust zijn om snel resultaten te boeken en in korte cycli te toetsen of de veronderstellingen uit de opdrachtportfolio’s valide zijn. Hiervoor is het belangrijk dat deze teams zelf verantwoordelijkheid dragen voor de opdracht, dat ze stabiel zijn en over de benodigde kennis en vaardigheden beschikken. De teams passen bovendien een werkwijze toe die ervoor zorgt dat ze de focus houden op toetsingscycli. Dit is de essentie van iteratieve werkwijzen, zoals Scrum.
Het is ook belangrijk dat de opdrachten voordat ze worden uitgevoerd, zijn voorzien van een duidelijke aanpak voor kort-cyclische toetsing. Dit gebeurt op basis van een heldere definitie van de beoogde maatschappelijke waarde die de opdracht moet voortbrengen. Hoe draagt dit bij aan de opgaven en de bijbehorende doelstellingen? En hoe wordt dit, in een vroegtijdig stadium onderbouwd? Deze voorbereiding dient als uitgangspunt voor de toepassing van de kort-cyclische werkwijze door het opdrachtteam.
5. Datagedreven sturing
Tot slot is het van belang dat kort-cyclische toetsing van overheidsbeleid en de bijbehorende bestuurlijke opgaven aanmerkelijk kan worden verbeterd met behulp van digitale innovaties. Met name de inzet van digitale innovatie om betere en rijkere data te verzamelen voor beleidsanalyse en -aanpassing. Dit wordt ‘datagestuurd beleid’ of ‘datagedreven sturing’ genoemd.
De potentie van datagedreven sturing is enorm, maar stelt overheden ook voor uitdagingen en een andere manier van werken. Het gebruik van data heeft immers pas waarde als de nieuwe inzichten ook worden omgezet in betekenisvolle actie. Dit betekent dat data wordt vertaald naar informatie en geborgd in de processen.
Deze manier van werken noemen wij datagedreven werken. Het is een continu proces waarmee de organisatie interne en externe gegevens bij elkaar brengt, analyseert en de daaruit resulterende kennis toepast om haar effect te vergroten. Door analyse en gebruik te maken van data kan de waarde ontsloten worden. Hierdoor kan bijvoorbeeld capaciteit beter worden ingezet, beleid beter onderbouwd en effecten gemonitord worden. Uiteindelijk leidt dit tot het creëren van meer maatschappelijke waarde en een betere aanpak van maatschappelijke opgaven.
Veel publieke organisaties maken nu de slag naar meer datagedreven werken. Vaak kiezen ze daarbij een agile veranderaanpak gebaseerd op ‘use cases’. De ‘use cases’ betreffen de toepassing van data science en Artificial Intelligence (AI)in publieke dienstverleningsprocessen om deze efficiënter, effectiever en/of klantgerichter te maken. Meerdere ‘use cases’ hebben daarbij een brede (teamoverstijgende) doelgroep en zijn gericht op maatschappelijke opgaven.
Praktijkvoorbeeld
Een gemeente wil dat al haar inwoners naar vermogen mee kunnen doen in de samenleving. Dit wil men bereiken als partner van ondernemers, inwoners, verenigingen, thuiszorg, bibliotheek en vele anderen. De gemeente heeft hiervoor een Maatschappelijke Agenda voor het sociaal domein opgesteld. Met deze Maatschappelijke Agenda beoogt de gemeente op een andere manier te denken en te werken. Hierbij staat het behalen van maatschappelijke doelen centraal in plaats van het financieren van activiteiten. Het is de basis voor resultaatgerichte sturing. In de Maatschappelijke Agenda zijn vijf ambities geformuleerd op de thema’s Sociale veiligheid, Gezondheid, Zorg en ondersteuning, Opgroeien en ontwikkelen en Meedoen. Deze ambities zijn als volgt:
- Inwoners leven in een veilige omgeving.
- Inwoners zijn gezond en hebben een gezonde levensstijl.
- Inwoners die hulp nodig hebben, ervaren een hoge kwaliteit van leven en hebben regie over hun leven.
- In de gemeente krijgen kinderen en jongeren optimale kansen.
- Inwoners nemen deel en dragen bij aan de maatschappij.
Per ambitie zijn vier tot zes indicatoren vastgesteld en opgenomen in de Maatschappelijke Agenda. Voor deze indicatoren zijn de databronnen vastgesteld.
De volgende stap in het realiseren van de doelstellingen van de Maatschappelijke Agenda is het sturen op de gekozen indicatoren. Hiervoor is een databoek ontwikkeld wat onder andere als sturingsinstrument voor de Gemeenteraad zal fungeren. In dit databoek zijn de indicatoren op een systematische wijze beschreven, zijn een 0-meting en trends per indicator opgenomen en een normering per indicator bepaald. De partners die zijn onderkend in de Maatschappelijke Agenda hebben een rol gekregen bij het bepalen van de normeringen. De gemeente en haar partners sturen gezamenlijk op het behalen van de doelen en ambities en stellen interventies bij op basis van informatie over hun effectiviteit.
Conclusie
Wij pleiten in onze artikelenreeks voor een nieuw besturingsmodel waarmee de overheid haar maatschappelijke functie op een meer effectieve manier kan vervullen en kan bijsturen op het moment dat er onbedoelde problemen ontstaan. Vijf integrale elementen vormen de basis van dit besturingsmodel.
Opgavegericht werken zorgt ervoor dat beleid beter kan worden vertaald naar de praktijk en context waarin dit wordt uitgevoerd. De kans op het verliezen van de menselijke maat wordt hiermee kleiner en de kans op het realiseren van maatschappelijke waarde groter. Netwerkgestuurde opdrachtenportfolio’s helpen om de vertaling naar praktische initiatieven te maken vanuit een afdelings- of zelfs organisatie-overstijgend perspectief, wat de effectiviteit in complexe en veelzijdige vraagstukken ten goede komt. Verantwoordelijke, stabiele opdrachtenteams zorgen voor de noodzakelijke integrale verantwoordelijkheid en maken kort-cyclische toetsing mogelijk. Deze kort-cyclische toetsing is belangrijk om de effecten in de praktijk zo snel mogelijk waar te nemen en hierop bij te kunnen sturen om de maatschappelijke waarde te vergroten en onbedoelde effecten te corrigeren. Datagedreven sturing is hierin het laatste belangrijke element om dit zo objectief en gericht mogelijk te kunnen doen.
Ons model is uitdagend. Het raakt op sommige aspecten aan diepgewortelde tradities en (gedrags)patronen binnen publieke organisaties, die niet eenvoudig te veranderen zijn. Bovendien brengt de complexe en heterogene structuur van de overheid met zich mee dat de toepassing van de genoemde elementen maatwerk vragen. Er is geen eenduidige toepassingsvorm die in alle gevallen werkt. Tegelijkertijd weten we uit ervaring dat het toepassen van het besturingsmodel met de omschreven elementen haalbaar is in publieke organisaties, omdat het al gebeurt. De voorbeelden van hoe dit succesvol kan werken bestaan al.
Hoewel de transitie naar dit nieuwe besturingsmodel niet eenvoudig is en een lange adem vraagt, geloven wij wel dat het noodzakelijk en onvermijdelijk is. In onze hedendaagse maatschappij is een overheid die zich moet wenden tot toepassing van staatsrechtelijke macht om haar beleid tot uitvoering te brengen niet vol te houden. Het leidt namelijk niet tot de beoogde maatschappelijke waarde en bovendien tast het juist het gezag van de overheid aan.
We dagen publieke organisaties uit om te groeien in aanzien. Dit betekent een andere manier van organiseren en werken. Afscheid nemen van de (hiërarchische) macht waarop menige publieke organisatie ook intern nog steeds is geënt. Het toepassen van gelijkwaardigheid en vertrouwen als basis voor samenwerken en organiseren. Maar ook het slim gebruiken van technologische innovaties en kort-cyclisch werken, zodat bijsturen een optie blijft.
Dit vraagt een overheid die zich kwetsbaar opstelt, durft te falen en daarop reflecteert.
Aanzien is een krachtigere en meer duurzame basis dan macht. De transformatie die wij voor ogen hebben op basis van een nieuw besturingsmodel is daarom in één zin te vatten.
